Eine Reform der Bundesanstalt für Arbeit ist notwendig, aber nicht hinreichend
Eine neue Studie des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung blickt zurück auf fünfzig Jahre Bundesanstalt für Arbeit und zieht Schlüsse für die aktuelle Reformdiskussion. Danach kann die Bundesanstalt ihre Aufgabe, Arbeitslose wieder in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren, nur in Verbindung mit tief greifenden Veränderungen in den institutionellen Rahmenbedingungen der Arbeitsverwaltung erfüllen.
"Der Wandel von Aufgaben und Aufbau der Bundesanstalt zeigt, wie eng die derzeitige Organisationskrise der Bundesanstalt mit der Beitragsfinanzierung der Sozialpolitik, Verteilungskonflikten zwischen Bund, Ländern und Kommunen sowie der betrieblichen und tariflichen Sozialpartnerschaft verbunden ist", erklärt Dr. Christine Trampusch vom Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. "Bei den Überlegungen über die Zukunft der Arbeitsmarktpolitik sollte die Bundesanstalt für Arbeit nur ein Aspekt der reformpolitischen Diskussionen darstellen".
Der Skandal um die gefälschten Vermittlungsstatistiken im Februar 2002 ließ Kritik an der Organisationsstruktur der Bundesanstalt laut werden. Seit ihrer Gründung wird die Bundesanstalt drittelparitätisch, d.h. gemeinsam von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden verwaltet. Beabsichtigt war, dass diese sich gegenseitig kontrollieren. Im Laufe der Jahrzehnte hat die Selbstkontrolle jedoch immer mehr nachgelassen, weil Bund und Sozialpartner die Bundesanstalt in den Dienst der Bewältigung von Strukturproblemen der Wirtschaft und des Sozialstaates gestellt haben.
Hinzu kommt, dass Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften heute über genügend Möglichkeiten verfügen, um außerhalb der Bundesanstalt direkt auf die Arbeitsmarktpolitik einzuwirken. Der Interessenausgleich findet außerhalb der Bundesanstalt statt. Die Bundesanstalt hat ihre Rolle als Interessenvermittlerin zwischen den drei Seiten eingebüßt. Für die Verbände ist die Bedeutung der Selbstverwaltung in Vorstand und Verwaltungsrat daher zurückgegangen. Gleichzeitig ist über die Jahrzehnte der politische Einfluss auf die Bundesanstalt stark gewachsen.
Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände haben seit Jahren die Kosten der Arbeitslosigkeit einvernehmlich auf die Sozialversicherungssysteme abgewälzt, statt Strukturproblemen mit steuerfinanzierten Beschäftigungsprogrammen oder einer Lockerung der Arbeitsmarktregulierung zu begegnen. So senkte man Mitte der Achtzigerjahre bei Überschüssen der Bundesanstalt nicht etwa die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung, sondern erhöhte die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes für ältere Arbeitslose, um Frühverrentungsmaßnahmen zu finanzieren. Dies entlastete den Bund bei der Arbeitslosenhilfe. Heute noch werden mit den so genannten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen reguläre Infrastrukturaufgaben der Kommunen, wie zum Beispiel die Pflege von Grünanlagen, finanziert und Länder und Kommunen bei den Kosten der Sozialhilfe entlastet. Bereits Ende der Siebzigerjahre wurden Überschüsse der Bundesanstalt zur Finanzierung für Beiträge der Bundesanstalt an die Rentenversicherung verwendet. Noch heute gehen über zwanzig Prozent der Ausgaben für Arbeitslosengeld an die Rentenversicherung.
In der heutigen prekären Situation der Bundesanstalt manifestiert sich ein Kernproblem der Arbeitsmarktpolitik: Die Sozialpartner haben die Selbstkontrolle in der bundesdeutschen Sozial- und Tarifpolitik aufgegeben. Mit der Ausweitung der Aufgaben der Bundesanstalt haben sich Unternehmen, Betriebsräte, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände aus Sozialbeiträgen finanzierte Hilfen für die Bewältigung der Folgen der industriellen Rationalisierung gewährt. Dies kreuzte sich mit dem Bestreben der Bundesregierung, den Bundeshaushalt zu entlasten. "Die Konsenskonstellation", resümiert Christine Trampusch, "hatte sowohl für die Verbände als auch für die Bundesregierung eine enorme konflikt- und kostenentlastende Wirkung, die Sozialbeiträge hat dies jedoch nach oben getrieben".
"Will man den Arbeitsmarkt reformieren und die Beschäftigung fördern, muss man bereit sein, diese Gesamtzusammenhänge zu betrachten", fordert Christine Trampusch. Dazu gehören der Finanzausgleich zwischen Bund, Ländern und Kommunen, die Verschiebebahnhöfe zwischen Bund und Sozialversicherungshaushalten und die Finanzströme zwischen den Sozialversicherungshaushalten. Auch der Umgang der betrieblichen Sozialpartnerschaft mit bestehenden Arbeitsmarktinstrumenten wie beispielsweise Frühverrentung oder Kurzarbeit, die tatsächlich zu einer Stilllegung von Arbeitskraft führen, muss überprüft werden. Im Rahmen der Tarifautonomie sollten Arbeitgeber und Gewerkschaften danach streben, Lohnpolitik besser mit Sozialpolitik zu koordinieren. "Die Tarifverträge zur Altersteilzeit und zur Altersvorsorge sind zukunftsweisend, weil hier die Tarifpolitik die Kosten der Sozialpolitik mit trägt", stellt Christine Trampusch fest.
Die Studie von Christine Trampusch ist erschienen unter:
Christine Trampusch, 2002: Die Bundesanstalt für Arbeit und das Zusammenwirken von Staat und Verbänden in der Arbeitsmarktpolitik von 1952 bis 2001. MPIfG Working Paper 02/5. Köln MPI für Gesellschaftsforschung
